对美国基础教育财政若干问题的研究

2004-12-19 00:00:00 评论(0)
这是我上“教育经济学”这门课的时候所写的一篇关于美国基础教育财政投入的作业。
请分享到:


对美国基础教育财政若干问题的研究

 

 

何文超

 

问题一:联邦与各州之间在控制和反控制方面诸多的矛盾和戒备,影响了在教育投入方面许多问题的解决,包括投入的规模和特别扶持政策等。

 

根据联邦宪法第十条的规定,教育是各州的保留权力。因此,强调分权、民主和自由的美国,在教育方面也是采取州和地方主管、联邦政府扶助和支持的制度。

 

在美国的三级政府中,联邦政府在教育上所扮演的角色向来是最受争议、变化也最多。赞成联邦政府应该更积极介入教育事务的人士认为:教育是一种事关全国利益的事务,为了促进全国的利益,联邦政府不应该自处于教育事务之外。但是一种与此相反的观点认为:美国的立国精神中,联邦政府并没有义务要负担教育财政的工作。第三种观点认为:联邦政府只应该负起促进教育改革相关事务的经费,或是具有全国性利益工作的经费,其他地方性的教育工作应该留给地方政府,以符合地方分权的精神。这三种对于联邦政府在教育财政上应扮演角色的看法,在美国社会发展中的各个阶段都存在,只是每个时代都有代表性的主流观念,例如,上世纪80年代的主流观念认为应该尽量减少政府对教育事务的干预,所以政府的税收应该减少,联邦政府对于教育这类的地方事务不应太过积极。到了90年代,美国社会又倾向于政府应该积极介入教育事务的观点,联邦政府增加教育投资,以增加国家的经济竞争力。

 

从总体上来看,虽然谋求美国教育的最大效益和整体实力的提升的总目标是联邦政府和地方政府所共有的,但是在具体的操作上,联邦政府对各州教育的干预仍局限于间接的和受制约的,地方政府对联邦政府的“赞助”或“扶持”总是小心翼翼,患得患失,慎重地权衡利弊,害怕联邦政府对各州的控制。联邦政府与地方政府在基础教育投入上的最大分歧是:对私立和教会学校的资助问题,联邦政府不予支持;对存在种族隔离制度的州的资助问题,联邦政府也不予支持。

 

事实上,联邦政府对各州的每一项支持政策,都体现联邦政府的价值观,都隐含其认为的对美国有益的、令美国公民满意的目标。但是各州对具体的实施却希望有更多的自由度,各州政府和地方政府当然希望自己能掌控教育,从而谋求本州本地区的利益,或者某些政治集团的利益。州政府和地方政府希望当地居民感觉到他们是有能力的,他们是对教育事业做出重大贡献的,而并非依赖于联邦政府的;也希望本州本地区能走在全国的前列,走不到前列就搞个性,搞“创新”,不希望与其他地区一样,谋求差异化效益和利益。这样的话,州政府和地方政府在政治上才能保持独立,从而在各种政治事务上拥有更多的说话权。

 

联邦和各州在这个问题上的矛盾是难以解决的,我们如何面对这个矛盾所带来的后果呢?笔者认为,联邦政府应该更多地通过发动各州自身的民间力量来达到其对各州教育的支持的目的。也就是说,联邦政府应该尽量减少集中对各州的带条件带具体实施放案的资助,因为这相当于给各州布置任务,要求其执行,这样会让各州感到反感。而应该更多地通过各种全国性的项目,分散地对具有明确目标的组织进行资助,让那些组织在全国各地有针对性地服务和补助州政府的教育事务。这样,州政府仍然拥有操作主动权,不会明显感觉到联邦政府对其有直接的政治意识控制。

 

例如,一个正面例子是,美国前总统克林顿在1997年倡议全国组成义务辅导大军,以帮助小学生提高阅读能力,当年由几万名大学生勤工俭学学生投入了为期一年的阅读辅导服务,将美国一致公认的基础教育薄弱现象加以实实在在的改造。发起这样的系统工程,更强调民间性、无州界性、地方自主性,可以高效率实行。

 

相反,现任总统布什在2001年颁布了名为《不让一个孩子掉队》(No Child Left BehindNCLB)的教育推进方案,提出一系列改善基础教育的质量和提高其水平的政策和措施,并且用专项资金支持这一方案的实施,要求各州配合。这样容易引起各州的反感,各州更愿意拥有属于自己的一套NCLB方案。因此,在2004年的美国大选中,布什的NCLB成为对手克里的主要攻击目标,他指责布什政府没有为该方案买单!而事实上,各州的配合才是该方案执行的瓶颈。

 

因此,联邦政府在制定各种支持各州义务教育的政策时,必须充分考虑到各州在心理上和政治上的接受程度,否则,将会事倍功半。 

 

 

问题二:随着公立学校的发展,曾出现对私立学校、教会学校和其他非公立学校的排斥性做法,这在一定程度上影响了美国全社会参与办学的积极性,不仅加大了政府的教育投入,也在一定程度上削弱了教育对各类教育需求的适应性。

 

由于政府难以控制对非公立学校的资助最终投入到学校发展和人员费用的比例,因此政府无法预料对其资助是否真正能够使这笔资金的社会效益,也无法保证学校高层不把资金挪作私用。因此,政府一般倾向于不对非公立学校进行资助,特别是教会学校,因为美国宪法明确规定,公共教育经费不得流向教会学校。

 

另一方面,私立学校的效益和质量普遍高于公立学校,看到私立学校深受美国高收入家庭的欢迎,政府肯定觉得更应该大力扶持公立学校,而可以让私立学校自行发展,而不用对其进行扶持和资助。

 

然而,政府并没有看到,私立学校有其高度的自治权和灵活性,虽然私立学校的效益和质量很高,但是其并没有形成规模效应,更没有与社会的资源作高度的整合,因此其未为发挥出最大的社会效益。

 

但问题是现时还没有一个完善的方案,让政府积极参与到高质量的私立学校的发展中去,是私立教育资源整合到全社会的整体教育资源体系中去,进行一定范围内的统筹安排。

 

因此,笔者认为,政府大可用“政府采购”的形式,实现私立教育资源的公共化。也就是说,政府支付一定的公共教育经费给私立学校,并于其签订协议,让其在保证现有的教育质量的同时,分出一定的学位由政府支配,或者降低学费。由此腾出的部分教育资源实际上相当于有政府掌控了,从而可以让更多地无法支付高学费的优秀学生就读私立学校,从而满足公众的需求。 

 

 

问题三:部分州的种族歧视观念及其相关的财政政策时至今日依然存在,严重影响了对黑人及其他移民子女的义务教育的实施。

 

如前文所述,联邦政府大力反对种族隔离制度,大力推进各种族学生同校同班的实现。为此,联邦政府拒绝向存在种族歧视的学校、学区进行补助。与此同时,联邦政府为了特别保护少数民族学生与其它学生享有平等的受教育权,还装门制定一系列“特别扶持制度”。

 

上世纪50年代,美国的一些州为黑人儿童提供的低于标准水平的校舍和低素质的教师及质量低劣的教学设备,引起了社会广泛的关注和强烈的不满。

 

著名的“布朗控告托皮卡教育局”案件中,一个小学生叫做布朗(Linda Brown),她住在堪萨斯州(Kansas)的托皮卡(Topeka),当地学区的行政命令要求她必须去一个很远的全是黑人的学校就学,而不能去一个离家较近的白人学校就学,因为堪萨斯州的法令允许凡是人口在1 5 000人以上的城镇,得将白人与黑人的学校分开。托皮卡的学校董事会实施的是种族隔离式的学校制度。原告控告学区教育当局违反宪法,剥夺了1 868年宪法第十四修正案中关于法律平等保护的原则,认为“隔离的公立学校是不平等的,也不可能达到平等,因此他们被剥夺了法律赋予的同等权利。”但地方法院根据1896年最高法院对“普莱西对佛格森”案(Plessy V. Ferguson)中宣判的“隔离但是平等”原则,认为托皮卡教育当局未违反宪法,驳回了原告的诉讼请求。然而,1954517,美国最高法院判决“布朗控告托皮卡教育局”案件(Brown V. Board of Education of Topeka)时却认为,“如果一个州执行公立学校种族隔离的政策,那么这个州就违犯了美国宪法”。这被认为是美国20世纪最重要的判决之一,此案例为美国教育史上的一个重要里程碑,虽然判例并未直接与学校经费筹措有直接相关,但是法院的判决直接影响了学校的管理体制与机制,从明确教育是否为宪法所规定的平等权力和机会这一点上客观地促进了对教育财政公平的关注。

 

此后,联邦政府及各州均制定了规划并采取了多方面相应的措施,着重从资金补助、改善教学条件、提高教育质量等方面入手,争取或正在为处于不利境地的人们特别是少数民族学生提供一流的教育。

 

虽然美国教育在消除种族歧视方面已经取得了很大的成就,然而,即使少数民族能够接受到基本平等的公共教育,但是其自身的社会地位和家庭财产状况仍然决定了其不可能达到白人的教育产出水平。今天,布什政府推行NCLB,仍然为了解决这些问题,可是在具体实践中,却仍然出现许许多多由政治分权制度引发的问题和障碍,这的确需要美国政府从根本问题的角度上,加以解决。

 

 

问题四:由于各州的经济文化发展水平存在差异,城乡之间也存在差异,所以义务教育的投入水平在各州各地区间存在着不平衡的现象。

 

在美国基础教育中,地方政府处于核心地位,“人们一致认为,公立学校应该由地方选举出来的教育团体来管理,这种想法最初是在18世纪末期美国东北部地区产生,并且很快传遍全国,在以后的四五十年时间内,公立学校逐渐由地方机构控制”(安德毅,1997)。地方政府基础教育支出的来源主要是地方财产税,地方政府能够征收到的财产税是不相同的,地方政府的财产税的收入主要是由税基,即应纳财产税的价值,和税率来决定的。比如,同样在千分之十的地方教育税基水平之下,如果学生数相同的话,学生人均财产税税基为10万美元的地方政府能花在每个学生身上的钱是1000美元,而另一比较富裕的地区学生人均税基是50万美元,那么它在每个学生身上花的钱就是5000美元。如果富裕的地方政府采取高的税率,会进一步拉大这种差距,如果经济条件较差的地方政府要增加支出,从而采取更高的税率的话,会进一步招来选民的反对,地方政府就会面临更大的压力。这种因为地区财产的差异从而造成地区教育支出的差异从而造成学生人均支出的差异,被看作是一种教育机会的不平等,也就是说,在美国基础教育财政中,是用学生人均支出的不均等来定义教育机会不平等的。为此,20世纪60年代后期,教育财政的不平等成为美国教育财政诉讼的主题。从1968年到20027月期间,美国有43州发生了教育财政诉讼,由法院依据联邦宪法和州宪法对43周进行了教育财政制度、教育财政政策的司法审查。比如,1971年,加里福利亚州高等法院的裁决认为在富裕和贫穷地方政府之间的不平等中小学财政系统是违宪的,并且判定以地方财产税为基础的学生人均支出之间的差异不能超过100美元。此后,在1971年到1981年间,二十八个州制定了中小学财政改革计划,从而州教育支出上升了三分之一,超过了地方政府的支出,州对教育的资助份额从40%上升到49%

 

然而,各州各地区的教育财政的不平衡是不可能一下子改变的,至多只能采取州内转移支付制度,由州政府减少富裕学区经费来补助落后学区的空缺,而难以实现全国的普遍平衡,因为每个州都有自己的政策,全国无法统筹。

为了解决这个问题,我们不仅要给予问题现象而设计解决方案,我们更应该从本质上去剖析这个问题的本身,看看这个问题本身是否就存在问题。后来,人么发现,以学生人均支出的不等来定义教育机会不平等是不合理的。各种关于教育财政的诉讼的焦点和公平标准从支出水平有关的财政“中性”公平问题转变为“充分性”公平问题上来。

 

 

所谓教育财政中性就是所有的同年级学生都应该获得同样多的教育经费。所谓充分性就是政府提供的教育资源应该是充裕的,满足学生达到规定的学业标准所需要的水平,并且教育资源能够得到有效的利用。充分性关注的焦点是学生获得教育的实际资源和学校提供的教育服务是否满足学生上学的实际需要,把教育公平的标准有花多少钱变成如何花钱,花钱的效率如何。

 

完整的公平概念具有两方面的含义:“同等的人获得同样的待遇”,属于横向公平;“不同的人获得不同的待遇”,属于纵向公平。从某种程度上来说,财政中性更强调横向公平,经费相等就是公平。充分性标准强调所有的学生都应该获得同样的教育服务,教育过程达到同样的标准,或者在学业成绩方面达到规定的标准,而不是要求资金的均等。由于不同的人获得同样标准的教育服务,或者取得规定标准的学业成绩需要的成本和资金是不同的,所以充分性标准更强调教育本身的公平,强调的是纵向公平、实体公平。

 

笔者认为,要实现从教育财政中性到充分性、有效性的转变,必须先实现三个前提:

 

(1)   教育部门制定出明确的教育产出标准,即一个合格的学生应该具备哪些要素,各项要素的指标如何,并且要求各学校按照该标准设计其课程和组织教学。

 

(2)   要建设一套完善的评估系统,要有第三方客观评估每所学校的学生是否达标。

 

(3)   要建立一套根据评估结果进行指导性拨款的制度,这套制度不能建成一种奖惩性质的绩效评估制度,并非达标的学校要多拨款,不达标的学校要少拨款,而是针对不达标的学校进行深入的调查,探究问题的关键是否在于经费的不足,如果是,则可以提请联邦政府和州政府对其进行补助,并且监督其资金的使用效益是否达标,进行跟踪服务。

 

只有这三个前提成立了,充分性标准才能真正的被人们所接受。 

 

 

参考文献

Ÿ       曹淑江:《从教育财政中性到教育的充分性》,《比较教育研究》2004年第12期,第2429

Ÿ       顾明远、高如峰:《义务教育投资国际比较》,人民教育出版社20031月第1版,第4173

Ÿ       安德毅:《美国的学校改革与教育政策》,《教育研究》1997年第12期,第67

Ÿ       高建民:《美国基础教育财政发展史研究》,河北大学2004届教育学博士学位论文

Ÿ       郑春光:《从教育财政角度试析美国中小学教育中的效率与公平》,华东师范大学2002届比较教育学硕士学位论文

Ÿ       Frederick M. Hess: The Limits Of Money, National Review , October 11 , 2004 , P.46-48


本页浏览次数:8988
标签:

最新评论:

  • Q说道:

    有其他国家的吗?

  • 发表评论

    电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注


    *